作者简介 黄琳（1970—）武汉市武昌区社区教育学院院长，博士。研究方向：社区教育、社区治理 社区教育融入社区治理：理论逻辑与技术路径 ——基于武昌区社区教育学院的行动研究 黄琳（武汉市武昌区社区教育学院院长） 摘要：社区治理是社会治理的重心所在，面对“党委在领导、政府在行动、社会无行动，居民不行动”的社区治理困境，社区教育作为以促进个体与社区发展为目的的教育形式，需要在探索融入社区治理、解决社会问题中，彰显价值功能。本研究根据乡村建设理论、治理理论，依托社区教育学院及社区学校，对社区教育融入社区治理进行了行动研究：通过组织社区学校的班长议事会，搭建起多元主体参与的平台；通过社会贤能推动，达成民主协商下的目标共识；通过持续的参与行动，形成相互链接的资源网络；通过明晰参与各方的职责定位，促进协同治理。由此，实现了社区教育内容与治理关键要素的契合与对接，形成了社区教育融入社区治理的技术路径。 关键词：社区教育 社区治理 理论逻辑 技术路径 党的十九届五中全会提出“完善共建共治的社会治理制度”，从顶层设计的政策维度，进一步明确了社会治理的目标与方向。习近平总书记指出“社会治理的重心必须落实到城乡社区”，作为党和政府执政之基的基层社区，是实现社会治理现代化的基础。教育部等九部门《进一步推进社区教育发展的意见》提出：“推进社区教育融入社区治理创新”，在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏大背景下，无论是价值层面的思考还是实践方法的探索，都需要对社区教育融入社区治理的理论逻辑与技术路径进行深入探究与提炼总结。 一 社区治理：内涵与困境 社区治理一直是党和政府关注的焦点，也是学界研究的重点。在多中心治理范式下，社区治理是指对社区范围内公共事务所进行的治理，是政府、社区组织、居民及辖区单位等在基于市场原则、公共利益和社区认同的基础上，以满足社区需求为导向，通过协商合作，提供有效社区供给，实现优化社区秩序的过程与机制。 党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推进社会治理重心向基层下移，发挥社区社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。但在推进社区治理的实践层面，面临着重重困难，主要体现在以下方面： （一）社区自治平台职能缺失。根据《居委会组织法》的管理条例，由居民通过选举产生的居民委员会，是居民自我管理、自我服务的群众性治理组织，是实现基层自治的基础平台。但在实际运作中，由于居民委员会在担负了政府、街道办事处以及各类职能部门的大量行政性工作之外，还要应对名目繁多的政府相关部门考核，难有精力从事与居民自治事务相关的工作，致使社区自治平台的职能作用难以发挥。 （二）社区社会组织发展滞后。社区社会组织是扎根于社区之中、实现社区居民组织化参与社区治理的主要载体，是实现社区治理的结构性要素。但受到观念和体制影响，社会组织在管理、结构、职责方面发展滞后，致使组织化程度不高。基层社区的社会组织规模小、数量少，尚未赢得居民足够信任，难以吸引居民广泛参与，致使其承载的居民组织化参与的功能难以实现。 （三）社区居民参与程度不高。社区居民的积极参与是实现社区治理的基础保障，但是长期以来由于政府过度追求行政行为的有效性，导致公众参与政治生活难以形成规模和常态。在长期“被安排”的状态下，居民形成了较强的依赖心理，把社区事务看作是政府、街道办事处和居委会的事。对公共事务的参与意识、参与能力不足，加之社区认同感、归属感不强等因素，致使居民对社区事务不关心甚至不配合，很少参与社区事务的决策和管理。 党的十九届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理新格局，但社区治理却陷入“党委在领导、政府在行动、社会无行动，居民不行动”的困境之中。 二 社区教育：反思与突破 中国当代社区教育，源起于上个世纪八十年代的青少年校外教育。在经历了三十多年的发展之后，以社区中的全体居民为对象，通过闲暇娱乐教育、职业技能教育等为大批离开了学校、工作单位的社区成员提供教育培训，补充学校教育的不足，更好地实现了教育公平和社会的和谐发展，成为终身教育体系的重要组成部分。但同时我们也清醒地看到，社区教育依然社会知晓度不高、参与度不足。“时至今日，它仍未发展成独立的、担负特定职能、以专业化方法和技术为手段的教育体系，未能对促进教育与社会的一体化，满足社区居民提高自身素质的需要，推动社区发展产生实质性的影响”。[1]在实践层面上，社区教育被视为“万能的筐”，凡是与社区内文化、宣传、民政等公共事务相关的内容都放入其中，由此引发社会对其价值功能的探讨与质疑。 反思这些年来社区教育的发展，一直以来我们过于强调它在构建学习型社会和终身教育体系中的工具性作用，“学习”是一项形式多样、内容宽泛、各部门各行业都在推进的工作，致使社区教育的价值功能难以独立彰显。在教育内容与形式上，社区教育偏重于为社会成员提供闲暇娱乐等方面的学习服务，“未能给予来自国家与社会的责任感与价值观的关照和引导，社区教育就只能是一种工具性或娱乐性的存在”[2]。 社区教育的根本目的，在于培养公民意识、促进社区参与、涵养社区精神，实现人与社区的共同发展。教育目的决定教育功能，进而赋予社区教育的独立价值。作为社会治理的重心与基础所在，社区治理受到高度关注。社区治理的过程是居民参与不断深化的过程[3]，提升社区居民的参与意识、参与能力，不仅是破解社区治理困境的关键所在，也是回归社区教育价值功能的必然要求。 三 社区教育融入社区治理的理论逻辑 理论是实践的先导，乡村建设理论和治理理论为社区教育融入社区治理提供了较为清晰的理论遵循。 （一）乡村建设理论 社区教育、社区建设与乡村教育、乡村建设有着相同的理论渊源与实践指向：都是以推动社会建设、实现社会发展为目的，面向平民大众开展的社会教育。20世纪三十年代，面对积贫积弱、民不聊生的中国社会，大批知识分子奋力寻求救亡图存的社会建设路径。在梁漱溟先生看来，进行社会建设“家”的范围太小，“国”的范围太大，乡的范围则比较适中。于是他深耕山东邹平农村，进行了七年乡村建设的实验，耗时十六年完成了《乡村建设理论》。该书的理论要旨如下： （1）社会建设以社会教育为基本路径 梁漱溟先生在乡村建设之初，并未想到要走教育的路径，但在往前探求的过程中，逐渐认识乡村建设如果依靠行政手段，难以深入。越到下级越接近社会而直接面对民众，就越当运用教育的功夫而不用行政的手段。“乡村建设若变为行政，则不能往深刻里去。乡村建设不取径于民众教育，则一切无办法。”[4] （2）社会教育以推进社会建设为根本目的 社会教育是以社会成员为对象，进行的服务社会、改造社会的教育。在梁漱溟先生看来，“中国此时一切应兴革的事业，均应放在教育里去作。此所谓教育，非以个人为对象，而是以社会为对象，所以是社会教育”[5]。社会教育的目的不是培养识文断字、高谈阔论的“书生”，而是知行合一、起身立行的社会建设者。社会教育如果不以推进社会建设为目的，将会因为教育对象和内容的泛化而落空。 （3）“以学校组织社会”，构筑推进乡村自治的组织平台 人类的生活必须是社会的，而且必须走入有组织的社会生活。建立组织的基础是基于已有的文化背景与历史传统，这样才能实现民众的组织化参与。他在吕氏乡约基础上，借鉴丹麦的民众学校，建立了乡农学校这一组织。在乡农学校的建设中，他提出“让每一个人对于团体（乡村）生活要有力的参加”[6]。学校具有很强的组织性，以学校作为平台，可以有效实现个体的参与，从而奠定乡村自治的基础。 （4）通过开展公民教育，形成具有内聚力的共同体 教育的目的是塑造公民而不是人。[7]以教育的社会化功能为背景，籍借乡农学校开展公民教育，通过化礼成俗形成社区公共性，通过精神教化培养社区公共人，通过发动村民参与各项改良运动，激发他们改造生活的愿望，提高解决社会问题的能力，提供社会自立的路径与方式。在开展自救、形成自力中生成社会资本，建立社会认同。学者们评价梁漱溟先生的乡村建设理论，是“把教育看作一个使人们结成有内聚力的共同体、进而促发基本变革的进程”[8]。 梁漱溟非常重视教员的“推动设计”作用，要求教员从日常生活中出现的匪患、兵祸、天旱等现象提出问题，引导思考和讨论，从而培养村民的自觉、自主意识，并且在教员的指导下，带领乡民付诸实践。这样在贤智者的领导推动之下，乡村建设取得了中外瞩目的成绩：七年间邹平在300多所乡农学校的基础上，建立了307所涉及农业、商业、金融的各类合作社，累计8828户社员参与，乡农合作成为乡村建设中最富成效的工作之一。此外，梁漱溟在行政管理、学校教育、公共卫生、治安管理等领域进行的实验性改造，也都取得了明显成效，吸引了国内、国外各界名流慕名参观访问。以社会教育推动乡村建设，通过乡农学校培养秩序化的个体，基于邹平实践的乡村建设路径如下图所示： 当年的乡村就是现代意义上的社区，乡村建设即为当下的社区建设，社会教育与现代社区教育同根同源。梁漱溟先生《乡村建设理论》在当下语境的内在逻辑是：社会建设以社区建设为基本路径、以社会教育为重要手段；社区教育以实现社区发展作为根本目标，是推进社区建设的有效方法。在具体的实施中，社区建设需要发展社会组织、培育共同体，社区教育的推进需要载体和实施机构，社区学校兼具组织与机构的特征。通过社区学校，培养具有参与意识和参与能力的社区公共人，型塑社区公共人，由此形成社区公共性，培养社会资本，建立社区认同。 （二）治理理论 治理理论兴起于20世纪90年代，面对多极化、多元化导致的市场和政府在社会资源配置中的失效，研究者们围绕治理概念进行了一系列学术探讨。全球治理委员会认为，治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[9]；中国学者俞可平教授将治理解释为：在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中，运用权力去引导、控制公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益[10]。治理理论随着社会实践层面广泛深入地推进，在研究如何实现政府机构、社会组织等多元主体，为实现公共利益而进行的共治中，不断得以丰富、完善，逐渐形成了以下核心论点：一是治理不是政府的单方行动，而是政府与非政府组织、公共部门与私人机构的共同参与；二是治理不是权利控制下的结果，而是协调利益相关各方，达成目标共识的过程；三是在治理的过程中，有关各方不是处于被动静止状态，而是主动调配资源，实现利益共享；四是治理的目的不是为了统治，而是引导、规范利益相关各方，实现公共利益的最大公约数。基于对于治理理论的认识，我们可以梳理出治理中的一些核心要素： （1）多元主体参与 在全球化与信息化的时代背景下，社会复杂性程度不断提高，公共管理的难度不断增强。因此，以政府作为唯一主体对公共事务进行统一管理的传统方式，无法适应社会迅速发展的要求。而伴随民主社会的建设、市场经济的发展，社会系统和市场系统迅速成长为一个有机的整体，在政府的主导作用下，基层自治组织、市场化组织、非营利社会组织等利益相关体都可以成为治理主体。多元主体意味着组织和动员多种社会力量，共同参与公共事务的管理。 （2）达成目标共识 索杰普等一些学者们认为，治理的前提在于统一目标、达成共识。“目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整”[11]。达成共识的过程，是有关各方从狭隘的“你”、“我”立场走出来，进入到“解决问题”的立场，通过对话、协商、博弈、妥协获取各方利益的最大公约数。为达成目标共识，需要政府发挥人力资源、信息资源优势，激发谈判对象参与民主协商的动机，指导各方共同参与制定议事规则，引导实现各方共识的达成。 （3）链接资源网络 参与治理活动的各方主体，大都拥有可以控制的重要资源，他们不是完全离散的利益个体，而是具有社会关系和社会结构的资源共同体。当感到有必要协调行动以获得互惠互利的共同结果时，一个良好的目标共识和结果预期，有助于推动各方主体自发进行正面协调的集体行动，从而形成组织网络[12]。在资源网络中，积极协商、有效沟通、组织协调等稠密的行动链接，能够调动“短期利他”和“长期利己”的循环交易，最终实现公共利益的最大化。 （4）多元协同治理 尽管政府、市场组织、居民组织等各主体之间关系复杂，但基于目标的共同性和各自内在利益的攸关性，多元主体之间仍异中有同，通过建立以合作协商为主的公共事务处理的制度框架，多元主体权力互动，合理配置职责权利，实现更大程度的公共利益满足。多元主体参与下的协同治理，不仅是更为民主、科学的管理机制，解决“集体行动的困境”，而且也有助于从万能包揽型、传统划桨型政府，向有限、有效的掌舵型政府转变，实现“更小的政府、更多的治理”[13]。 社区治理是将治理理论运用于社区范围内的公共事务管理。通过分析梳理治理理论的核心要素，可以认识到：治理社区公共事务的关键，在于建立起多元主体之间的资源网络，达成目标共识下的协同参与。 实现社区教育与社区治理有机融合的核心，在于“社会治理的关键要素与社区教育的内容、过程、形式进行有效对接[14]，在此基础之上保障社区教育与社区治理之间能够持续、有效地关联。梁漱溟先生的乡村建设理论，为社区教育与社区建设的融合明晰了路径，而对于治理理论核心要素的提炼，为社区教育融入社区治理的方法与过程提供了借鉴。 四 社区教育融入社区治理的技术路径：基于武昌区社区教育学院的行动研究 技术是将理论转化成为实践的技巧与方法。治理技术一方面遵循相关学科的理论支撑，另一方面指引具体情境中人们的社会行动。[15]技术路径是在理论指导下，通过实践的探索，提炼形成的系列制度、程序、规则与方法。为探寻社区教育融入社区治理的技术路径，本研究采用了行动研究法。这是基于行动研究倡导研究者通过系统、严谨的探究工作，对实践作出判断，然后采取相应的行动对社会问题进行干预、改进，以提供可行的社会变革的路径。这种研究方法与技术路径的形成具有较高的契合度。 自2016年以来，武昌区社区教育学院在乡村建设理论、治理理论的引导下，开展了四轮行动研究。第一轮行动研究：构建班长议事会制度；第二轮行动研究：提升多元主体参与社区治理的意识和能力；第三轮行动研究：建立志愿服务激励机制以及促进多元主体协同治理；第四轮行动研究：班长议事会制度的移植与推广。我们严格按照行动研究的研究范式，每一轮行动中包括有研究问题、制定计划、实施行动和总结反思四个环节。所谓“研究问题”即指在实践过程中遇到的现实问题是什么，从理论层面对问题产生的脉络进行研究分析，以明确问题产生的原因，并从理论层面寻求解决问题的依据。“制定计划”是指在理论指导下，为解决“问题”，制定出预期目标以及行动过程，设计出解决问题的方法与步骤。计划的可行性需要在具体的行动中检验，并随着具体的行动适时做出调整。“实施行动”是依照“计划”的目标或者方法、步骤，行动者做出一系列实际举措的过程。“总结反思”既是一轮行动研究的结束，也是过渡到下一轮行动研究的中介，是对整个过程和结果的整理和描述，同时也是在理论关照下对过程和结果作出的评价与解释，找出计划与结果、实践与理论的不一致性，为下一轮行动奠定基础。 在近五年的探索中，有成功也有失败，有矛盾也有协调，在不断试验与完善中，我们探索出社区教育融入入社区治理的技术路径。 （一）以社区学校组织居民 社区学校是社区教育融入社区治理的基础。社区教育以社区学校为依托，借助这一平台，将社区居民组织到社区学校中，为建立班长议事会制度提供了人力基础。与梁漱溟先生建设的乡农学校类似，社区学校也是一个追求进步的社会组织。它以兴趣需求为导向，通过开设各类课程、组织丰富的教育教学活动，吸引居民到社区学校中。在社区学校中安排有校长、校务管理人员、班主任、教师、班长等人员，职责分工明确，组织结构完整，实现了对居民个体的再组织。 社区学校不仅传授知识，还组织学员参与学校和社区公共事务的治理。学员在进行信息沟通和经验交流的同时，也分享着公民实践的价值感、成就感。个人参与某种活动到什么程度，社会环境就有多少真正的教育效果[16]。以社区学校作为组织平台，在实践中提升居民社区参与意识和参与能力，培养公民品质，型塑公民精神，促进公共生活与公共价值的有机融合，实现立德树人的学校培养目标，并进一步增强组织粘性。 （二）以班长议事会吸纳多元主体参与 我们设计了包括“征集意见—召开班长议事会—形成决议”三大步骤的“班长议事会制度”。会前面向广大学员和居民发放意见征集表，班长负责收集意见；此后召开班长议事会，学院教师作为主持人，让相关主体充分表达意见和建议，在老师的引导下，达成意见共识，最终形成会议决议，并由社区组织居民学员进行落实。 班长议事会以问题为导向，通过议题的提出在社区居委会、居民、社区组织、物业、街道等多个主体之间建立关系，借助班长议事会的平台，各参与主体充分表达利益诉求，通过民主协商机制达成意见共识。为有效落实会议决议，孵化了社区志愿组织，有效链接了社区内的各种资源，进一步增强了多元主体之间的利益联结。多元主体的实质性参与，破除了社区治理传统的单一结构，既强化了社区认同感与归属感，培养了居民的公共责任与公共精神，又发挥了班长议事会在社区治理中的作用力，建立起多元主体参与下的社区治理新机制。 （三）以教育培训提升居民参与能力 一是开发系列课程，提升居民议事能力。首先在社区教育学院从培养爱国情感与共同体意识、知晓民主规则与程序、提升表达能力与思辨能力、增强服务意识与奉献意识四个层面进行设计，开展了“做奋进时代的优秀公民”、“如何有效沟通”、“罗伯特议事规则解读”、“追问中国”等系列课程。针对社区学校的学员中老年人偏多的特点，按照“循序渐进”原则，力求做到内容基础、容量适中、通俗易懂。多选用与学员生活密切的案例、事件为教学切入点，激情导趣，让学员易于接受，乐于学习。在教学中，为充分调动学员学习的积极性与主动性，在权威专家、学院教师讲授之外，我们还专门开发了优秀学员分享专题。 二是在社区学校中开设了治理创新班，结合居民实际，通过案例教学，提高公民有效表达意见和建议的能力；同时还通过组织专门的培训会，提升居民对议事规则的认识。在行动中，通过组织班长等参会议事主体参加“罗伯特议事规则”、“非暴力沟通技巧”的培训会，使居民了解开会的规则与沟通的技巧，强化规则意识，为会议的顺利进行奠定基础。 三是通过班长议事会，提升居民参与能力。“除非作为“做”(doing)的产物，否则就没有所谓真知识和富有成效的理解”[17]。如果说培训是“知识的讲授”，那么班长议事会则是“技能的实操”。班长在具体的情境中，体验 “罗伯特议事规则”、“非暴力沟通技巧”，通过理性思考和协商，提高思考能力、表达能力、沟通能力。 （四）以贤能主导民主协商达成目标共识 梁漱溟先生提出，民主并不是少数服从多数，而是在少数贤智之士的领导下、多数分子有力地参加团体生活，实现“多数政治的人治”或是“人治的多数政治”，才能保障组织的有序发展[18]。他以“政教合一”的方式推动乡村建设的邹平实践，为我们在社区学校中，通过班长议事会，解决社区问题提供了思路。即建立贤能主导下的协商机制，通过少数贤智者的领导，多数人的有力参与，达成目标共识。这一目标共识的达成具有以下特点： 一是尊重贤智者的领导。社区书记主任、社区学院教师与社区学校校长，在长期工作中，积累了解决问题的经验、智慧，让他们预设思路，形成初步意见解决方案。积极培育居民骨干，使居民骨干不仅成为班长议事会的实质性参与者，同时也是合理的意见和建议的提出者，更是组织发动居民协同治理的鼓励者和宣传者。 二是多数人的有力参与。一方面通过意见建议表广泛收集民意，充分关注大多数人的意见和建议，实现多数人的会下参与；另一方面，班长议事会的召开以及社区志愿服务组织的运行，通过宣传发动以及激励机制，鼓励居民实现广泛的实质性参与。 在贤能主导下，通过民主协商，达成目标共识的程序如下图所示： （五）以行动链接扩大资源网络 社区教育融入社区治理需要广泛链接各个利益主体的各项资源。从理论上讲，协商民主下的治理离不开各利益主体大力支持。在社区参与中，利益相关者扮演着不同的角色：政府作为重要的博弈参与者，其职责是服务，而不是掌舵；公共服务职业者的主要角色是帮助者、使能者；社区居民可以分为搭便车者、看门人和积极参与者[19]。在我们的行动模型中，居民是社区自治的主体，社区社会组织是行动者和辅助者，居委会和社区学校是最主要的执行者和推动者，社区教育学院的教师是专业指导者，街道则是有力的支援者。在社区教育融入社区治理的过程中，社区治理创新路径的实现，必须依赖广大居民的人力资源、借助社会组织的信息资源，调用社区学校和居民委员会的人力与财力资源、利用社区教育学院的专业资源，争取街道的人力、物力、财力的大力支持，只有充分链接各个主体的各类资源，才能实现班长议事会制度的有效推行，才能确保会议决议的有效落实，实现多元主体参与下的协同共治。 （六） 以明晰职责实现协同治理 班长议事会制度的决议由其孵化出的社区志愿服务组织进行执行和落实。为了实现“决而有行”，以社区学校为平台，居民通过班长议事会成立了志愿服务队伍，通过民主协商，确定志愿服务队伍的管理制度与职责。建立了时间银行兑换系统，实现了志愿服务的长效激励与助人者与受助者的双向互惠。政府、社区学校、社区、社会组织、企业、居民在参与社区治理中，通过持续的联合行动与利益协调，形成了分工明确、职责清晰的关系网络：政府作为资源的主要提供者，在治理中处于主导地位，发挥指导协调作用；社区、社区学校是社区治理的设计者、推动者，负责资源链接、组织协调；各类社会组织、学员及居民是社区治理的参与者，负责会议决议的形成与执行。多元主体各司其责，实现有序参与下的协同治理。 图6.多元主体协同网络关系图 基于行动研究的过程，总结提炼出社区教育融入社区治理的技术路径，如下图所示： 图7.社区教育融入社区治理的技术路径 五 结论与展望 社区教育在我国还处于起步发展阶段，“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与”的社区教育协同治理的体制和运行机制尚待建立，本研究进行社区教育融入社区治理的行动研究虽然取得了初步成果，但还有许多亟待解决的问题： （一）如何破解政府部门的分割化治理。行政化主导下的社区治理，如何破解“条线分割”和“部门垄断”导致的分割化、碎片化治理，实现多元主体参与下的有效协同治理，还需要进一步的实践验证，提炼资源整合与多元主体协同的路径。 （二）如何实现精英与大众、选举民主与协商民主的制度联结。通过行动研究，我们初步搭建了班长议事会的制度平台，但在协商议事中精英与大众、直接民主与代议民主、选举民主与协商民主张力如何协调、联结，将是一个相当漫长、不断纠偏与完善的过程，还需要理论与实践层面多维度、深层次、全方位的思考与设计。 （三）实现更大范围的推广还需要加强后续研究。班长议事会制度的移植需要结合社区、学校的实际，才能产生实效。在制度环境、行动者素质、资源条件更为复杂的全国范围内推广，实现条件、程序方法等方面的运用，还需要后续研究在充分实验、探索的基础上予以回答。 参考文献： [1]宣兆凯.学校社会工作理念与21世纪中国社区教育发展[J].北京师范大学学报,2001（2）：55-60 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