政府购买农村社区教育服务是实现农村社区教育治理现代化和助推乡村振兴的有效路径。本研究坚持问题导向，源于实践，基于理论，重点探寻推动政府购买农村社区教育服务项目制的实施策略，为满足农村居民个性多元的社区教育需求和帮助农村居民实现主体价值做出积极探索。
一、政府购买农村社区教育服务项目制的主体要素 按照新公共理论和代理人理论的思想，厘清政府购买农村社区教育服务项目制“谁来做，为谁做”的问题将是推进农村社区教育的首要考量。政府购买农村社区教育服务项目制主要包括政府（供给主体）、社会力量（承接主体）、农村居民（消费主体）、第三方（评估主体）等四个主体要素。因此，农村社区教育主要以项目的形式在政府、社会组织和农村居民之间相互流通。 （一）政府购买农村社区教育服务项目制的供给主体 政府是国家权力的执行机关，主要为社会提供公共服务，行使社会管理职能。农村社区教育主要在县域范围内，基本形成了县（市、区），乡镇（街道），村（社区）三级网络架构，自然县、镇、村是农村社区教育项目的供给主体，县（市、区）社区教育学院（中心），乡镇（街道）社区学校，村（社区）教学站（点）是政府的衍生机构，具有行使政府权力的职责与义务，也是农村社区教育资源的供给主体。2015年民政部、中央组织部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》指出，要建立健全基层政府购买服务的体制机制，不断拓展购买服务的领域和范围。由于依附于科层体系的政府间项目资金无法在村级层面实现支付，项目进村（社区）已经成为政府意志渗入村（社区）的主要渠道。 （二）政府购买农村社区教育服务项目制的承接主体 按照代理人理论，承接主体便是政府的“代理人”，让代理人以政府的名义去完成社区教育目标。作为政府的衍生机构和农村居民的自治组织的村（社区），无法以单一供给主体来满足农村居民多元专业的学习需求。引入教育机构、民营企业、社团组织、非营利性机构等社会力量参与农村社区教育，成为解决村（社区）与农村居民之间供需结构性矛盾的主要路径。因此，根据农村社区教育的内容，各级政府在购买农村社区教育服务中，承接主体主要包括事业单位、社会组织、民营企业，其中职业培训单位主要包括农村职业院校、农技中心和技能鉴定中心等；社会组织是纳入民政部门登记与管理的组织，主要包括民办非企业单位、社会团体等非营利性组织；民营企业主要是农业企业和社会教育培训机构，一般以营利为目的的营利组织。 （三）政府购买农村社区教育服务项目制的消费主体 按照新公共理论的顾客导向，政府购买农村社区教育服务项目制的消费主体是全体农村居民。按照农村居民的不同分类主要包括新型职业农民、退伍军人、农村留守妇女、农村留守儿童、老人和各类残疾人等。例如，张家港积极推动政府购买农村社区教育服务项目制，其农村社区教育项目涵盖了从“摇篮”到“拐杖”所有年龄段和农村居民的教育服务。 （四）政府购买农村社区教育服务项目制的评估主体 政府购买农村社区教育服务项目制在采购和终审阶段均需进行评估。在西方发达国家，第三方评估机构是由非政府组织（NGO），即一些专业的评估机构充当，以确保评估的独立性、专业性、权威性。2013年，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要建立由购买主体、服务对象及第三方组成综合性评审组织，对购买服务项目的质量和资金使用情况等进行考核评价。2018年，财政部《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》指出，要择优选择具备条件的第三方机构进行评价工作。因此，第三方为政府购买农村社区教育服务项目制的评估主体，一般主要由高校专家、社会代表、专业公司、社区民众等成员单独或混合组成。 二、政府购买农村社区教育服务项目制的运行流程——以张家港市为例 根据新公共管理理论和代理人理论的核心思想，结合当前我国乡村振兴、政府购买服务及社区教育发展的实际情况，如何实施政府购买农村社区教育项目制将为农村社区教育供给提供新的视角和路径。政府购买社区教育服务项目同样具备一般项目的周期，主要包括项目确定、项目采购、项目管理和项目终审等四个阶段。 作为苏南地区较为发达的县级市之一，张家港市全面推行政府购买农村社区教育服务项目制，引进各类社会组织和培训机构，按需定制了一系列切合地方实际和体现区域特色的社区教育服务项目，主要面向有需求的农村居民，开展以社会主义核心价值观、知识素养、就业技能、生活常识、兴趣爱好、健康养生等为内容的农村社区教育活动，以各镇社区教育中心为主体，以村（社区）教学站（点）为载体，将社区教育服务通过项目竞标、项目委托、项目合作等方式，鼓励社会力量参与农村社区教育供给，全面提升农村社区教育的经费使用效率和农村居民的教育效益，不断提升农村居民的幸福感和获得感。本研究以张家港市政府购买农村社区教育服务项目制为实例，立足于政府作为供给社区教育服务的主体视角，从四个阶段阐释政府购买农村社区教育服务项目制的运行流程。 （一）农村社区教育项目确定 农村社区项目的确定是整个政府购买农村社区教育服务项目制的起点，直接关系项目的成败。政府购买农村社区教育服务的项目管理工作主要由农村社区教育的供给主体、政府购买农村社区教育服务的执行机构具体负责，乡镇（街道）社区教育中心一般为农村社区教育项目的管理者。 农村社区教育项目确定首先要分析本地区农村居民的具体教育需求和社区的实际情况，同时结合国家及地方政府的乡村振兴战略，通过广泛征求农村居民的学习需求，并组织相关专家进行科学论证，决定采购优先次序和资金分配次序，最终确定政府购买农村社区教育服务的具体项目，并制定每个项目的实施细则。同时将购买的农村社区教育服务项目所需经费列入地方政府预算。张家港市紧扣农村居民实际需求，在项目确定过程中，充分把握国家和地方政府政策形势、农村居民热切期盼解决的实际问题与农村社区教育的结合点，全面评估现有社区教育资源，并通过全面深入的调研，了解农村居民最关心、最紧缺的教育需求，统筹兼顾眼前需要与长远发展，确定政府购买农村社区教育服务的具体项目。 （二）农村社区教育项目采购 政府按照农村居民对社区教育的需求，制定委托承接主体提供农村社区教育实施的方案，社区教育“购买服务”管理部门主要采用公开招标、邀请招标等方式发布社区教育项目信息，接受教育机构、社会组织等社会力量的申请。农村社区教育“购买服务”的管理部门对承接主体提供的资质和材料进行初审，然后组织专家组或第三方机构进行项目评估，并最终确定社区教育项目的承接主体。农村社区教育“购买服务”的管理部门代表政府与确定的承接主体签订契约合同，使社区教育服务项目纳入法律的框架，承接主体通过契约形成特定的委托代理关系行使政府的农村社区教育职能。政府通过与承接主体签订协议的方式，把教育服务委托给承接主体，向承接主体明确教育服务的有关要求，政府在项目实施过程中对承接主体进行必要的监督。乡镇（街道）教育中心主要负责组织第三方进行项目评估，按照需求优先次序和采购资金总额确定采购项目数量和范围，根据项目承接方式分别签约。村（社区）教学点主要负责与项目竞标方沟通风土人情、乡规民约，明确地方禁忌、风俗习惯等，介绍教育项目覆盖人群的地方特点。 张家港市通过社区教育项目采购，一方面，调动、吸引社会专业组织参与农村社区教育服务，提高社区教育项目的服务质量，提高社区教育资金的使用效益；另一方面，利用项目成本补偿机制，撬动更多社会资金进入社区教育服务项目，真正实现政府、社会、个人等的多方多渠道投入机制。通过整合和吸引各类教育资源和社会多方力量参与，进一步提高政府社区教育专项经费的使用效率和农村社区教育的社会效应。 （三）农村社区教育项目管理 农村社区教育项目的管理监督是指根据社区教育项目计划对项目实施过程进行监控、纠偏等活动。按照农村社区教育项目的契约协议规定，社区教育项目的承接主体负责具体教育项目的运行。农村社区教育“购买服务”的管理部门要对社区教育项目各个阶段所应取得的阶段性目标成果进行监督比照，及时跟踪项目进展情况，了解项目执行合同契合度。其中，最重要的是督促社区教育项目承接主体对未能达到预期目标的子阶段活动进行分析，查找问题、分析原因并制定实施纠偏措施。街道（社区）教育中心分片设立社区教育项目监管人员，明确项目监管主要环节，组织第三方评估机构进行过程性评估。村（社区）教学点主要负责组织社区教育项目覆盖人群对每次活动进行满意度调查，并及时与项目承接主体沟通，收集项目过程性资料。 （四）农村社区教育项目终审 项目终审是指社区教育项目实施结束后，对项目实施的效果进行评价、审定并终结合同。主要包括对农村社区教育效果的评价和资金支出的审定两部分。农村社区教育项目的效果评价应采用第三方机构评价，评估主体按照政府的评估要求，结合所收集农村居民学员对社区教育服务的反馈信息，对承接机构供给的教育服务进行效率评估，将评估结果反馈给政府相关部门，以便政府决定是否需要进行社区教育项目的善后处理以及资金拨付的额度等。同时，为改进政府购买农村社区教育服务项目制流程中存在的问题与困境提供依据。 三、政府购买农村社区教育服务项目制实施的对策建议 （一）建立健全政府购买农村社区教育服务体制机制 在政府购买农村社区教育服务项目制实施过程中，各相关主体提出了许多在法律制度层面的困境，其主要原因是我国将社区教育服务视为公共服务、社区治理的重要组成部分，没有关注到农村社区教育的特殊性。例如，农村社区教育服务依照服务属性分属不同的主管机关，再加上管辖层级分层分级（中央、地方省市及各县市政府），使得与农村社区教育服务相关的政策法规较多。虽然在行政操作上需依照政府采购法办理，但因法源分歧，各承办人员经验不同、解读不同，所以在实践上产生许多问题和困难。因此，建立健全农村社区教育体制机制和政策法规，是促进政府购买农村社区教育服务项目制的基础和保障。 （二）落实“转换而非撤退”的政府角色 推动政府购买社区教育服务项目制主要是受到新公共管理理论和代理人理论，以及我国推行精简机构、简政赋权和社会专业培训机构的异军突起的影响。在农村社区教育工作者的管理实践中，政府认为已经将社区教育项目通过招投标方式委托给承接主体，无须投入人力，在农村社区教育项目实施过程中当甩手掌柜，完全不管社区教育服务过程，从而无法保证农村社区教育项目的实施成效，导致多数社区教育项目虎头蛇尾，劳民伤财。诸多学者认为“在政府购买服务的过程中，政府角色只是减少，但绝对无法消失”。因此，在政府购买农村社区教育服务项目制实施过程中，政府应该意识到政府角色仅是转换，而非撤退，必须投入必要的人力，认真审视合同协议的管理及督导，以确保农村社区教育项目实施的实效。 （三）提升农村社区教育主体的专业水平 农村社区教育的对象及内容非常广泛，提升农村社区教育质量需要专业的教育机构和专业的师资。政府购买农村社区教育服务项目制实践是专业性的事务，承担农村社区教育项目的实施需要专业性管理人员和专业性的师资。因此，无论是农村社区教育的供给主体、承接主体还是评估主体均需要专业人才；农村社区教育所面向的是农村社区的全体居民，除了提供必备的专业硬件支持，更需要建设一支专业的农村社区教育工作者队伍。 （四）持续推进政府购买农村社区教育服务 政府购买农村社区教育服务项目制的实施对于农村社区教育的所有主体而言，都是费时、费力与费心的历程，不管在项目调研、项目确定、项目采购、项目实施和项目终审过程中都需要劳心劳力的投入。如果社区教育项目只是星星点点，没有其他系统持续的社区教育项目跟进，无法积累农村社区教育的成效。因此，为了不断满足农村居民终身学习的需求，提升农村社区教育治理与服务的效益，避免让政府购买农村社区教育服务项目制的新兴政策经验昙花一现，政府购买农村社区教育服务项目制必须持续推进。同时，如果教育培训机构或社会组织长期承接政府委托的农村社区教育服务项目，在某种程度上也将推动社会组织和教育培训机构的专业化发展。 本文摘自《中国职业技术教育》2020年第27期，如有转载请注明出处。 引用本文请标注：杨海华，王亚楠，李斌.政府购买农村社区教育服务项目制的理论思考与实践探索[J].中国职业技术教育，2020（27）：12-18. （来源：中国职业技术教育微信公众号 选编：问心） |
